完善人民代表大会制度的十条建议/刘大生

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人民代表大会制度是我国根本政治制度，这个制度正式建立已经50周年。50年来，人民代表大会制度经历了许多政治风浪的考验，得到了发展和巩固，在国家生活中发挥着越来越重要的作用。但是，无庸讳言，人民代表大会制度还有许多不足，人民还不是十分满意，还需要进一步完善。

一、扩大直选范围

世界上的地理和人口大国，如印度、美国、俄罗斯，国家的议员都是选民直接选举的。我国县、乡人大直选、州级以上人大间选的制度，在世界范围内已经显得落后了。本来，毛泽东等领导人就有逐步扩大直选范围，直至全国人大都由选民直选的计划。1954年6月14日，在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中，毛泽东说公民的民主权利要“逐步扩大”。①1954年9月15日，在向第一届全国人大第一次会议所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中，刘少奇说：“我国的选举制度是要逐步加以改进的，并在条件具备以后就要实行完全的……直接……投票的制度”。②现在50年过去了，直选制度仅仅向前发展了一小步 ——从乡级扩大到了县级。这种小范围、低水平的直接选举如果再不改变，一是落后于世界形势，二是不符合建设社会主义政治文明的要求，不符合十六大提出的“ 扩大公民有序政治参与”精神，更不符合50年前毛泽东、刘少奇等领导人“逐步扩大”公民权利、“逐步扩大”直选范围的计划。建议在沿海发达地区将直接选举扩大到省级人大，在西部地区将直选扩大到州级人大。

二、适度竞选

竞选是选举的题中应有之义。严格意义上的选举必须是差额选举，没有差额，就没有选择的余地；而没有选择的余地，就不是严格的选举。因此，选举就意味着有差额，有差额就意味着有竞争，有竞争就是竞选。不承认竞选，甚至将竞选看成是资本主义的洪水猛兽，是一种错误的认识。

田纪云说：“差额选举是给人民一点选择的余地。候选人可以向代表发表一篇讲话，讲讲自己的观点、自己的思路、施政方略，看看你有没有那个能力，那个水平，不然，连你是条汉子还是一个窝囊废都不知道，怎么能选得好。”③田纪云所说的“讲讲自己的观点、自己的思路、施政方略”实际上就是竞选。

竞选也是民众所希望的。最近几年，深圳、北京等地的一些公民在换届选举中自我推荐，参加人民代表的竞选，社会反响很好。④这种做法应当得到承认，并总结经验予以推广。

当然，中国的国情不同，搞政党竞选可能比较麻烦。但是，根据北京、深圳竞选人民代表的经验以及各地公选领导干部的经验，公民以个人的名义，实行公民个人竞选，不会造成政治不稳定，不会影响中国共产党的执政地位。因此，执政党应当推荐、鼓励本党的优秀党员参加人民代表的竞选。

竞选可以调动选民的参选积极性，提高参选率。参选率的提高也是各级人大获得政治权威的重要条件。共产党员通过竞选进入各级人大，也是共产党巩固执政地位的重要途径。

三、完善代表罢免制度

选民和选举单位可以罢免自己选举的人民代表，这体现了人民本位和人民主权的社会主义民主的本质。然而，法律规定的具体的罢免程序不够科学，有三点不合适，需要完善。

第一，选民提名案与罢免案不一致，提出罢免案的条件较苛刻。《选举法》第二十九条规定十个选民就可以提出代表候选人，而《选举法》第四十四条规定选民提出罢免案必须30人联名。提议某人当代表（提名案）与提议某人不再当代表（罢免案），是一个问题的两个方面，不应当规定不同的条件。

第二，罢免案与议案不一致，提出罢免案的条件较苛刻。《地方组织法》第十八条规定“县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名”，“可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。” 而《选举法》第四十五条规定县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，“十分之一以上代表联名”，才可以提出对由该级人民代表大会选出的上一级人民代表大会代表的罢免案。《地方组织法》第四十六条规定，县级人大常委会组成人员三人联名，省、州两级人大常委会组成人员五人联名，就可以提出议案，而《选举法》第四十五条规定省、州、县三级人大常委会必须有五分之一的常委联名才能提出罢免代表的议案。罢免案是议案的一种，不应当规定特殊的、苛刻的条件。《选举法》中罢免案的提出条件应当与《地方组织法》中议案提出条件相一致。

第三，常委会行使代表罢免权不合适。出席全国人大和省、州级人大的人民代表是由下级人民代表大会选举产生的，“原选举单位”是大会而不是常委会，常委会罢免大会选出的代表显然是不合适的。建议取消地方人大常委会的这一职权。当然，有些代表是由常委会补选的，常委会可以罢免。

四、建立辩论制度

辩论是获得正确认识的必不可少的过程。在人民代表大会制度中，辩论也是人大及其常委会正确决策的条件之一。上的世纪50、60年代动不动就发动群众搞大辩论，那当然是不对的。但是，人大作为立法机关和议决机关，开会时不安排一定的时间进行辩论，肯定会影响立法质量和决定质量。也不符合《十五大报告》和《十六大报告》提出的“提高立法质量”的精神。

如果因为人数多，大会辩论有一定困难的话，至少常委会开会要经过辩论程序。常委会人数少，开会次数多，引入辩论程序是不会有困难的。需要大会做出决定的事项，也应当在常委会上公开辩论，并将辩论的内容、过程和结果告知每个代表，让代表们对需要由他们投票表决的事项有充分的了解。

五、承认弃权票的弃权价值

现行的投票制度是允许代表或者委员投弃权票的，但是，现行的人大表决制度同时要求人大通过任何决议，赞成票必须超过全体组成人员的半数（宪法法案则要求赞成票超过全体组成人员数额的三分之二），实际上否定了弃权票的弃权价值。

不承认弃权票的弃权价值是不合理的，有时会导致赞成票达到反对票的10倍以上，议案仍然通不过的奇怪现象。如1999年4月29日，九届全国人大常委会第九次会议举行全体会议，表决《〈公路法〉修改草案》。表决结果是：赞成77票，反对6票，弃权42票。全国人大常委会组成人员共154名，尽管赞成票是反对票的11倍多，但77票正好是半数，而不是过半数，草案未获通过。⑤

不承认弃权票的弃权价值等于取消了弃权权。弃权本身也是一种权利，是选举法和组织法赋予投票人的选举权或者表决权的组成部分。也就是说，没有弃权权，投票人的选举权或者表决权就是不完整的。不承认弃权票的弃权价值，等于强迫弃权人投反对票。

弃权是投票人的意志之一。只要弃权是投票人独立无干扰作出的决定，它就表明投票人将议案能否通过的决定权交给了非弃权人，表明弃权人对于通过和不通过两种结果都愿意接受。既然如此，就应当将弃权票数额从总票数额中（或者全体组成人员的数额中）扣除再计算赞成票是否超过半数。

不承认弃权票的弃权价值与国际上通行的做法也不合拍。联合国人权委员会共有53个成员。最近十几年，该委员会每年讨论表决中国政府提出的人权动议，赞成票从来没有达到过半数的27票，一般都在20票到25票之间。但是，每次中国政府的动议都算通过了，原因就在于该委员会承认了弃权票的弃权价值，计票时扣除了10票以上的弃权票。

基于上述理由，建议修改组织法和选举法中的有关规定，确认弃权票的弃权价值。

六、落实代表提案权

提案就是提出议案，议案就是供审议的法律案或者决议案。因此，提案（或称议案）必须审议是提案的本性、本质，是提案区别于建议和意见的实质。正因为提案必须审议，所以法律对提出议案的程序和条件作了严格的规定。

提案也是人民民主的体现。1995年田纪云同志在深圳调查时说：“这次修改选举法和地方组织法，有人提出去掉代表联名提候选人。我认为，如果把这一点民主都去掉，这是我们政治进程上的一个大倒退。”⑥田纪云同志所说的代表联名提候选人，是代表的提案权之一，提名案就是任职决议审议草案。正因为提案（包括提名案）是民主的体现，田纪云同志才坚决反对将其取消。

然而，如果仅仅在文件上承认代表和常委的提案权，而在实际操作时不审议代表或常委的提案，或者不让常委会、大会或者主席团审议代表或委员的提案，或者仅仅让秘书处（或议案审查小组）审议处理代表或委员提出的议案，就等于取消了提案。

议案必须审议，提给谁的议案就应当由谁审议，这是完善人民代表制度的必然要求。将议案当作一般的建议和意见处理处理的做法应当逐步取消。

七、加强对常委会的监督

人大常委会是人民代表大会法定的常设机关，是人民代表大会的“法定代表人”，常委会的工作开展得好还是不好，关系到人民代表大会制度是否健全，关系到人民当家作主能否实现。因此，有必要加强对人大常委会的监督。我国不搞三权分立，一府两院不能监督制约人大常委会。因此，在我国现行体制下，对人大常委会的监督应主要依靠人民代表和人民代表大会、党委和政协，当然也要依靠新闻舆论。

常委会受到监督，才不会不作为，才不会失职，工作才会积极主动。常委会自身受到监督后，它监督一府两院也才会理直气壮。

建议除了常委会集体要经常向代表大会、向民众、向党委、向政协报告（或者通报）工作外，常委个人也应当定期向人民代表和社会各界报告（或者通报）自己的工作情况，常委们在常委会上的发言也应当公开报道以至公开发表。

此外，民众旁听常委会的次数、范围、规模也应当适当扩大。

八、人民代表民众化

人民代表民众化是人民代表大会制度的本质要求。人民代表应当是民众的代表而不应当是官员的代表，只有民众的代表选举产生的各级国级机关才能成为法律意义上的人民公仆。

人民代表官员化是政令不通的重要原因之一。县长们总是觉得乡镇干部和部委办局的干部不太听话，市长们又有可能觉得市级机关的干部和区长、县长们不太听话，省长们又可能觉得厅长们和市长们不太听话，而国务院的领导有时也抱怨下面的干部有令不行，有禁不止，原因何在呢？这不能怪下级干部素质不好或者私心重，这应当从人民代表大会制度中找原因。

被选举者应当服从选举者，选举者制约被选举者，这是政治学的基本原理。而在我国现阶段，上级政府往往是下级官员选举的，被选举的上级官员又反过来向选举他们的下级官员发号施令，这在逻辑上是讲不通的。在这种体制下，政令不通是正常的，政令畅通反而是不正常的。

要想政令畅通，就必须改变人民代表的结构，改人民代表官员化为人民代表民众化。如果全国人大的组成人员的主体是民众而不是省部级干部，全国人大产生的三院一委的权威就会立即上一个大台阶，省部级干部就不会再有“你是我选举的，我干吗要听你的”那样一种心理状态。同样道理，地方人大的组成人员的主体如果是民众而不是官员的话，下级干部对上级也不会有“你对我太严，我下次不投你票”的心理状态，上级对下级的权威会大大提高。⑦

小孩子玩游戏，伸出巴掌代表布，伸出拳头代表铁锤，伸出两根手指代表剪刀。剪刀可以剪布，布可以包住铁锤，铁锤可以砸烂剪刀，游戏有声有色。而在我们的政治结构中，上级、下级和民众之间并没有形成铁锤→剪刀→布→铁锤的关系，而是铁锤→布→剪刀→铁锤的关系，让铁锤砸布，让布包剪刀，让剪刀剪铁锤，所以政令不通。

如果让中央政府当大铁锤，让地方政府当小铁锤，让政府办事人员当剪刀，让民众当布，让人民代表当帆布；或者让民众当水，让出席全国人大的人民代表当火，让中央政府当金，让地方政府当木，让政府办事人员当土；那就不愁政令不通，也不愁下情不能上达。而要做到这一点，人民代表民众化是关键。

人民代表完全民众化可能有困难，但是至少应当做到：省、部级干部不当出席全国人大的人民代表，州、厅级干部不当出席省级人大的人民代表，县级干部不当出席州级人大的人民代表，乡级干部不当出席县级人大的人民代表。

九、人大经费法定化

各级人大及其常委会每年需要多少活动经费，既不能由每个人大自己说了算，也不能财政给多少就用多少，应当有一个法定的标准或者额度。在实际工作中，经费没有保障的情况时有发生，这不仅影响人大的正常工作，还威胁到人民代表大会制度的生存。

在有些地方流行这样的“官谣”：“党委用钱一句话，政府用钱一笔画，人大用钱说好话，政协用钱看人大。”这样一种财政关系是不正常的，与《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的规定相违背，与人大的地位不相乘，应当改变。可行的做法应当是：人大、党委、政协用钱法定化，政府、法院、检察院用钱求人大。

十、制定党委与人大关系法

人大和党委是中华人民共和国不可或缺的两个政权机关，这两个机关的关系是否协调、得当，关系到党的领导、人民当家作主和依法治国三者关系是否一致，是否统一。

《十六大报告》要求“规范党委与人大……的关系”，这抓住了我国政治体制改革和完善的关键。笔者以为，规范党委与人大关系既要依靠党的纪律，又要依靠国家的法律，但主要的是要依靠法律。因为党的纪律只能约束党委，不能约束人大。党的纪律即使对党委的约束也不是硬性的，一些地方的党组织违反《党政领导干部提拔任用条例》，任意否定人大的合法决定、决议的情况往往得不到及时纠正。只有法律才既能约束党委又能约束人大，因此有必要颁布《党委与人大关系法》，将《党政领导干部提拔任用条例》等一系列规范党委与人大关系的纪律上升为法律。有了这样的法律，党委与人大的关系就能规范化、程序化、公开化、明白化，党委和人大都有章可循，有法可依，人民群众以及人民政协监督党委、人大也有法可循，党的领导、人民当家作主和依法治国就都能落到实处。

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