「民主更新」的必要性

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Gerry Stoker于《Transforming Local Governance》一书中提出「民主更新」(democratic renewal)这个概念(Stoker,2004:108-125)，认为我们不能再把民主界定在狭隘的选举之上，而应广设各种公民参与机制，以开拓民主的广度与纵深。 Stoker并推介数种民主参与机制，试图将多元的民意注入于政府决策之中。

十八世纪所设计的宪政运作制度，系透过「权力分立」与「监督制衡」之机制，使得人民权益得以获得保障。然而，却未必能真正反应人民的终极盼望与需求。尤其，台湾的地方议会在政治精英的垄断之下，在地诉求不再是来自于基层民意的展现，而是出于地方政治世家、显要、商贾、派系、宗族、黑道的结合，使得地方政治深陷于地方的政经结构之中，不但使基层民意无法展现，反而造成「地方上层民意」主导地方事务，最终形成「政府失灵」(government failure)的情形。

除了代议民主的弊病之外，日渐复杂化的科层体制，正如德国社会学家韦伯(Marx Webber)所言，逐渐地导引社会迈向「铁的牢笼」(iron cage)(吴定等，2001：621)，而且这个庞大的官僚体系掌管着人民生活的各个层面，从出生到死亡，从摇篮到坟墓，无不受到它的控管，即便官僚的本意出于服务社会，但是它处处站在地方与人民的前面，透过中央的法规与命令，控制遥远的地区与基层的公民社会，因而使得公民社会的意旨与创造力，陷在官僚制度与复杂规章之中而无法自拔。再者，如同法国人「托克维尔」(Alexis De Tocquerville)在《民主在美国》(Democracy in American)一书所言：「国家的统治存在着一种潜在的危险，国家都常以普遍的公共利益为借口，来宰制公民社会，形成新型国家的专制主义」(秦修明等译，2000)。

因此不论是代议政治或是行政官僚体制，受到政治生态与既有组织利益的影响，政治精英有效地控制地方的决策，造成民意无法由下而上的传输。以致于当代的民主体制演变成为「只有代议而没有民主；只能防弊而不能兴利；只顾政治而不顾政策」的情形。因此，我们必须重新检讨，新时代之中民意应如何被呈现。

学者Stoker认为当代民意呈现的方式需要「更新」，不能仅限于选举一途。 Stoker并提出实质的公民参与机制与措施，取代当今形式意义的代议民主体制。其中，Stoker(2004:114-121)认为，愿景这个概念可以用来发现公民的偏好，进而具有导引公共决策的功能。经由地区公民商议所形成的地方愿景，它的内容可以作为地方行政首长的施政方向主轴，形成候选人采用的地方政见。并可藉由地方立法机关，制定地方法律规范，将公民抽象的诉求，落实于具体的法规条文，进而成为具有法律效力的民意。

就当今的台湾而言，地方行政首长(县市长及乡镇市长)与地方民意代表(县市议员及乡镇市民代表)，皆为每四年改选一次，每任地方政府首长都有其施政目标与方向；而各个地方民意代表也有都有其偏好的政策作为，因而形成政策多头马车的情形。这往往使得地方的公共资源无法整合，各个民选公职人员各行其是，缺乏共同努力的方向，因而无法创造地方整体福祉的「综效」(synergy)。

此外，台湾地方决策的形成，大多欠缺在地居民的背书，特定地区的发展政策，可能来自于地方政府首长个人的施政理念与意志，或者是技术官僚闭门造车的结果。因此缺乏由下而上的民意支撑，并且欠缺多元「利害关系人」(stakeholders)的不同观点(Freeman, 1984; Dunn, 2004 ; Friedman and Miles,2006)。因而使得地方公共政策，无法取得其他行为者「协力」(collaboration)与「伙伴关系」(partnership)的支持，使地方政府政策执行的推展无法得到民间「社会资本」(social capital)的支援，并有效解决公共问题。

以上地方发展之困境，实乃肇因于地方政策缺乏民意的支持，无法以整体居民所认同的愿景，作为共同努力的目标，致使不同的地方首长持以相左的政见，以迎取部分居民的支持，最终导致各个行为者相互牵制的情形。因此，本文试图以「民主更新」的观点，用以形塑地方居民整体之意志，形成地区发展政策的「宪章」，统整地方行为者的所有努力，共同创造地方美好的未来。

　参考资料：

Dunn, WN, 2004. Public Policy Analysis: An Introduction. New Jersey: Pearson Prentice Hall.

Freeman, RE, 1984. Strategic Management: A Stakeholder Approach. Boston: Pitman Publishing Inc.

Friedman, AL and Miles, S., 2006. Stakeholders: Theory and Practice. Oxford: Oxford University Press.

Stoker, G., 2004. Transforming Local Governance: From Thatcherism to Now Labour. Houndmills: Palgrave Macmillan.

吴定等着，2001，《行政学(二)》，台北：国立空中大学。

秦修明等译，2000，《民主在美国》，台北：猫头鹰出版有限公司。译自Alexis de Tocquerville. Democracy in America. New York: Harper ＆ Row. 1966.

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