“农民集中居住” 拆迁大跃进

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无论在经济发达的苏南，还是相对落后的苏北，一项政府工程——“农民集中居住”，正在各地大力推进。

“农民集中居住”，就是把住在自然村的农民集中到小区居住。在这一主题词下，大量农村房屋被拆迁，众多自然村迅速消失，成千上万农民住进公寓楼，城市与乡村的界限日渐模糊。

对于延续数十年的城乡分割的中国社会来说，这样的变化是巨大且深刻的。同时，这种目前被一些人称为“新农村实验”的模式，也引起了种种争议。

“居住向社区集中”

在江苏，“农民集中居住”作为经济发达地区基层政府的分散性做法，可以追溯到本世纪初。

大约在2001年前后，在苏南的苏州、无锡等地的富裕乡镇，就出现了一些小规模的“农民集中居住”试验。那时正是苏南地区工业化的高速发展阶段，中青年农民大多进厂做工或经商，一些自然村人口绝对减少，变成“空心村”。当地基层政府便开始尝试，把一些人口较少的自然村撤并，集中到人口大村，或者集中建设公寓型农民小区。

这样做，既改善了农村居住环境，也提高了农村投资效率，在当时被称为“居住向社区集中”。

然而，这一本来是基于经济发展的务实举措，于有意无意之间，在江苏渐次升级为全局性做法。

2003年7月，江苏省委召开十届五次会议，提出“两个率先”（即“率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化”），决定 “到2010年左右，全面建成更高水平的小康社会；到2020年左右总体上基本实现现代化”。此后，苏南地区被赋予“先行者”重任：2007年前全面建成小康社会，2012年前基本实现现代化。该地区城市化步伐大大加快，工业用地倍显紧张。

如此情势下，江阴市新桥镇“农村三集中”被发掘成为集约用地的典型。概括来说，新桥镇的“农村三集中”，就是把全镇19.3平方公里分为三大功能区——7 平方公里的工业园区，7平方公里的生态农业区，5.3平方公里的居住商贸区；工业全部集中到园区，农民集中到镇区居住，农地由当地企业搞规模经营——是为 “农村三集中”的原型。其中，“农民集中居住”是最重要的组成部分。

农民集中居住后，原有的村庄宅基地、空闲地等属于集体建设用地，不必经过审批就可直接用于工业建设，这对“用地饥渴”的基层政府来说，无异于一场“及时雨”。

由此，基层自发的试验被当作“统筹城乡规划”的先进之举，一时为全省各地效仿。2004年以来，它与“工业向园区集中”、“农田向规模经营集中”一起，被苏南一些县市概括为“农村三集中”。据江苏省委农工办有关人士介绍，后来为了“避免外界误解”，不再提“农田向规模经营集中”，而把“农村三集中”改为 “工业向园区集中，农民向城市集中，居住向社区集中”。

要不要时间表？

2005年10月后，中共中央提出“建设社会主义新农村”。这是一项长期任务，但在江苏省，“农村三集中”也顺势成为“新农村建设”的典范——因为农民集中到小区居住后，环境卫生有了较大改善，正符合“社会主义新农村”十六字方针中“村容整洁”的要求。

当年11月底，江苏召开大型全省城乡建设工作会议，要求三年内实现“城乡规划全覆盖”，并把“农民居住集中”当作村庄建设的“重要导向”，“积极稳步推进农村三集中”。

2006年2月，主责全省村镇规划和建设的江苏省建设厅发布消息称，“全省镇村布局规划编制”已初步完成。据此规划，在未来20年至25年内，全省目前约25万个自然村，将逐步撤并为4万多个“规划居住点”。

江苏省现有1.7万个行政村，平均每个行政村有14.7个自然村。按照江苏省有关部门的镇村布局规划要求，每个行政村原则上规划建设两个集中居住点。如果依照此标准执行，每个行政村至少要撤并12个自然村，撤并比例高达81.6％。这意味着未来20多年中，由于行政性推动，江苏省绝大多数农民势必举家搬迁。

25万个自然村变为4万多个规划居住点，如此规划的客观依据是什么？江苏省建设厅有关人士对《财经》记者表示，这只是一个大概的计算：目前江苏省约有4000万农民——随着城市化的发展，还会减少一些；如按每个规划居住点集中800人计算，则需要4万多个居住点。

至于20年至25年内的时间规划，则主要源于一些地市的调查。据淮安市村镇建设部门调查，目前农村每年新建、翻建房屋的农户大约有4％－5％。如果这个比例保持不变，今后新建房屋的农民都迁入“镇村布局规划”确定的集中居住点，大约需要20年至25年的时间。

据江苏省建设厅村镇办副主任赵庆红介绍，“镇村布局规划”作为“城乡规划全覆盖”的第一步，必须在2006年内全面完成。截至8月底，全省各市县的镇村布局规划已编制完成。

这当然是一项有争议性的主张，《财经》记者在江苏采访时，亦曾听到不少理性的批评，认为硬性确定“三集中时间表”、在全省统一布置颇有大跃进之势。江苏省委农工办副主任程玉松也对记者表示，“省委、省政府从来没有定指标、排时间表”，并认为 “农村三集中”目前事实上只适于苏南发达地区，而对苏北地区农村“至少需要三四十年”。

不过，江苏省城乡建设会议之后，大多数地区都在“只争朝夕”，“农村三集中”在全省已有主旋律之势。

纠纷凸现

江苏目前操作中的农民“集中居住”，主要分两个步骤——

首先是房屋拆迁。一般而言，自然村整体拆迁后，农民的宅基地、自留地和村庄其他土地，都会被用于“工业集中区”、“农民集中居住区”建设或充作“土地储备”。其次是集中安置。在拆迁的同时，乡镇政府选定某一地块，委托当地的房地产公司建设农民小区，建成后由政府统一分配给拆迁农民。

据记者了解，拆迁农民的房屋，由政府成立的拆迁办与农民签订拆迁补偿协议，一般按照房屋合法的建筑面积给予补偿。农民当时拿不到现金，只是在到政府统一规划的农民小区购买新房时，才能按照政府确定的安置房成本价，用拆迁款购买安置房。

而由于在苏南及苏中一些地方推进“集中居住”，围绕宅基地产生的纠纷日渐增多。据记者了解，或因对拆迁程序有异议，或者对宅基地处理有争议，或者对补偿安置不满意，南通、无锡等地都有一些农民到省城和北京上访，反映县乡政府“违法违规”。

一些农民认为，宅基地及附近的自留地本来就是自己的资产，政府停止审批“宅基地”，强行推进“集中居住”，只给房屋进行补偿，对宅基地不给补偿，或者补偿很少，这损害了自己的利益，也违反了中央有关农村土地征用和房屋拆迁的政策。

县乡政府则认为，农民的宅基地属于集体所有，并非农民的私有财产；同时，农民集中居住后，新建农民小区用的是农村集体土地，通过“宅基地置换”，农民仍然可以拥有一份土地；再者，通过集中居住节省的土地，可以用于发展工业，有利于农民进厂做工，增加农民收入。

农民集中居住到底是赚是赔？记者发现，不同的计算方法会得出不同的结论。

按照基层政府的计算，农民房屋拆迁，政府要按照市场评估价给农民补偿；同时，又要以成本价卖给农民同等面积的安置房，还要负责农民小区的基础设施建设。由于安置房的成本价与拆迁补偿价相差不是很大，地方政府认为自己额外承担了农民小区的基础设施投资，因此觉得做了“亏本买卖”。

农民心里则有着另一本账。在他们看来，地方政府搞集中居住“稳赚不赔”。首先，拆迁农民的房屋的补偿标准都低于安置房的价格；其次，安置房建设使用的大多是农民的土地，基层政府并没有支付土地成本；其三，收回农民的宅基地，地方政府基本没有补偿。这些土地一旦被政府掌握，必然大大升值，出让后升值的部分自然落入政府囊中。

宅基地前世今生

其实，简单的拆迁安置账只是一笔小账。更重要的大账是：从25万个自然村变成4万个集中居住点，“集中居住”到底能带来什么？

据江苏省建设厅村镇办负责人孙广仁计算，江苏近4000万农村人口分布在近25万个自然村，“村庄规模小，集聚度低，农村人均建设用地达186平方米，是城市的两倍”；如果新的镇村布局规划实施后，“据理论测算，全省可节地约400万亩以上”。

不过，农村专家们提出，如此“节约”的土地是什么性质的土地？答案其实很清楚：节约出来的是农民的宅基地及村庄内闲置地。这些土地，依照《土地管理法》，目前属于农民集体所有，农民对宅基地拥有使用权。

所谓“宅基地”，顾名思义，就是农民用以建造住房的那部分土地。自1949年以来，包括宅基地在内，中国农村的土地制度屡经变迁。

中国共产党在取得政权后不久，即在全国范围内实行了土地改革。农民普遍获得了宅基地和农用地的所有权，即“耕者有其田”，并由地方政府颁发土地所有权证书。这时，农民的土地可以买卖、可以抵押。上世纪50年代农村实行初级合作社之前，农民的农用地、房屋和宅基地一直是他们的私有财产。

在随后的农村社会主义改造和人民公社初期，农民交出了用以耕作的农用地，但宅基地和房屋作为生活资料，仍然归自己所有。在1959年到1961年的史称“三年大饥荒”期间，农民的宅基地及其周围的自留地成为农民的“保命田”。

宅基地正式由“农民私有”变为“集体所有”是在1962年。当年9月27日，中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》，宣布“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。这是中国农村土地集体所有的开端。

但是，虽然上述条款规定宅基地归生产队（即今天的“生产小组”）所有，但该文件又同时规定，“社员的房屋，永远归社员所有”，“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。而由于农民的房屋建筑在宅基地上，农民实际占有并支配这些宅基地。宅基地作为一种不动产，一直被农民视为自己的家产。

1978年后，中国政府把农村土地承包给家庭经营，大大解放了生产力，开创了农村改革的新纪元。可是，全国共2亿多亩的农村宅基地的产权性质，依然维持着人民公社时期的制度安排，没有得到进一步的法律界定，被认为是“农村改革不彻底”所致。

进入上世纪90年代后，土地管理部门给农村宅基地发放了“农村集体建设土地使用证”，进一步确认了农民的宅基地权利。事实上，除了不能进入市场公开买卖，宅基地形同私有。今年10月底提交全国人大常委会审议的《物权法（草案）》第六次审议稿，更是明确把农村宅基地使用权定义为“物权”，亦即农民的“财产权”。

诸多农村问题专家指出，农民宅基地目前的产权模糊状态，实属中国土地制度改革不彻底的产物，应该通过进一步的制度性变革加以解决。也正因此，有专家认为，江苏等省的“居住集中”，纵以其意愿可收“节约农村土地”和“让农民变市民”之利，也挑战了农民宅基地的产权归属这一根本性问题。

“无论如何，你做这事缺少一个适用的法律框架。”一位在中央机关工作的资深农村问题专家这样看。

苏南苏北“大合唱”

启动新的镇村布局规划后，尽管苏南与苏中、苏北差距很大，但通过镇村布局规划推动农民居住集中的步调相当一致。从各地看，不仅规划撤并村庄的比例差不多，且对规划执行的时限都有明确要求。

在苏南地区的无锡市，为了“率先实现现代化”，全市的“镇村布局规划”被纳入“现代农村规划”范畴。在2005年全市农村基本现代化建设八项重点工作中，首要的一项，就是“制定现代农村规划”。

自全省镇村布局规划启动以来，无锡市“现代农村规划”进展相当迅速。2005年4月，江苏省建设厅下文件要求编制镇村布局规划；到2005年底，无锡所辖宜兴市、江阴市、锡山区、惠山区、滨湖区、新区等都已完成了“现代农村规划”成果的论证。目前，各县市区正在积极实施“农民集中居住”。

无锡市目前共有1.2万多个自然村庄，大多数都在规划撤并之列。据《无锡市推进农村基本现代化建设农村规划编制工作总结》，无锡市“现代农村规划”确定，全市农村新型社区分为两类：一类是城市规划区范围内的农民集中居住点，共计250个；第二类是城市建设用地外的农村新型社区，共有173个，规划撤并的自然村数量超过95％。

与此同时，“撤并自然村个数”与“农地适度规模经营比例”，被纳入无锡市“农村三集中”的大盘子，成为2005年全市“农村基本现代化八项重点工作”考核目标之一，并由无锡市对所辖两市四区进行年度考核。

根据无锡市委、市政府的计划，从2005年初到2007年底，全无锡市要用三年时间撤并2165个自然村，约占全市自然村总数的六分之一。据全市“目标完成情况一览表”，无锡市2005年计划撤并433个自然村，到当年年底“实绩”为525个。如果按照这个速度，也许不到18年，无锡就可以完成农民集中居住。

在江苏中部的南通市，去年5月底，该市召开农村居住规划工作会议。会议决定在农村集中居住区规划确定前，一律暂停农民建房审批；各类项目建设需要拆迁安置的村民，一律安排到集中居住区；凡是农村新建住宅，一律安排到规划的集中居住区进行统一建设。

南通市还决定，力争用20年左右的时间，分三个阶段完成农民集中居住：2005年底前为第一阶段，主要完善各类规划体系；2006年－2015年为第二阶段，迁入集中居住区的农户数达50％以上；从2016年－2025年为第三阶段，农民全面进入城乡集中居住区。

南通市规划局村镇规划处处长单金林告诉《财经》记者，目前南通市550万农民分布在近4万个自然村，居住相当分散。通过编制镇村布局规划，该市确定了4481个农民集中居住点。除依托大村改建扩建，需要新建的农民居住点超过一半。

“截至8月上旬，全市镇村布局规划编制已经完成，六个县市区中，有四个已经当地政府批准。对于规划撤并村，今后政府将不再进行基础设施投入。集中居住后，至少可以节约53万亩土地。”单金林告诉《财经》记者。

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