华炳啸：对民主集中制演变轨迹的历史考察

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一、民主集中制的历史演变轨迹

　　(一)马克思、恩格斯提出了符合组织发展规律、科学决策要求和执行力要求的新型民主制组织原则，而集中、权威和纪律是这种新型民主制组织原则的内在要求。

　　马克思恩格斯在创立科学社会主义学说的同时，在批判、继承前人组织社会、管理国家以至组织政党活动经验的基础上创立了无产阶级政党的学说。他们用民主制原则改造“正义者同盟”为“共产主义者同盟”，规定“同盟的各级领导机关由民主选举产生”；“代表大会是全盟的立法机关。”[1]（P572，574，575）同时，在盟内部实行严格的纪律，中央委员会是全盟的权力执行机关，实行有领导的民主。一方面，党内自由而公开的理论与政策辩论始终组织发展的常态，也正是在活跃的思想辩论中无产阶级政党组织不断走向成熟壮大。同时，在马克思、恩格斯那里，集中、权威和纪律对于在阶级对立的残酷斗争环境中能否成功实现无产阶级民主目标至关重要。没有必要的集中和权威，没有组织纪律性，无产阶级政党组织就会一盘散沙，就不会有凝聚力和战斗力。恩格斯还专门写了《论权威》一文，给无政府主义思潮以有力的批驳。

　　马克思恩格斯在半个世纪的建党实践中，虽未直接提出“民主集中制”的概念，但他们却不仅提出了民主集中制的建党思想，而且也提出了实行民主集中制的若干重要原则，对于民主集中制理论的发展具有奠基意义。

　　（二）列宁采用并发展了“民主的集中制”概念，系统提出了“民主的集中制”原则，但由于它缺乏实施细则与程序保障，导致其执行成效不得不受到时代背景、历史文化、当前任务特别是执行者的综合素质的严重制约。

　　俄共(当时叫俄国社会民主工党)建党初期并没有“民主集中制”这一提法。从1899年到1904年间，列宁曾多次主张按集中制建党，但他同时也肯定并坚持民主制。列宁曾说：“只有社会民主工党才不顾各种巨大的困难，甚至不顾重大的牺牲在组织中实行民主制。”[2]（P413）同时，1904年列宁在《进一步，退两步》一书中强调党是工人阶级有组织的部队，党必须按集中制原则组织起来。在党处于秘密活动条件下，党的代表大会为党的最高机关，民主选举中央领导机构，这就体现了民主原则；在党的代表大会闭会至召开下层代表大会为止，党中央为党的最高机关，一切活动在党中央领导下进行，这就体现了集中的原则。列宁的这些思想，奠定了民主集中制的理论基础。但列宁集中制思想一提出，立即遭到了德国社会民主党一些人的反对。卢森堡认为“极端集中制观念的基本思想即主要通过组织章程把机会主义和工人运动隔离开来的思想是根本错误的”。“社会民主党的集中制不能建立在党的战士对中央机关的盲目听话和机械服从的基础之上”[3]（P514，503）。但其实，卢森堡反对的是极端集中制，而不是民主集中制。因为民主集中制思想在当时还没有明确系统地提出。列宁用“集中制”来表述党的组织原则，难免会引起一些人的误读和曲解。

　　1905年11月，孟什维克在自己的第二次代表会议上首先提出了“民主的集中制”概念，同年12月召开的塔墨尔福斯代表会议予以确认。列宁在1906年3月《提交俄国社会民主工党统一代表大会的策略提纲》一文中也开始使用“民主的集中制”一词，其后党的“四大”通过的新党章明确规定“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的。”[4]（P165）后来列宁不断完善这一思想，并在他起草的《加入共产国际的条件》中规定：“加入共产国际的党，应该是按民主集中制的原则建立起来的。”[5]（P311-312）这样，民主的集中制的原则，就成了各国共产党遵守的普遍原则。

　　总体而言，列宁是执行“民主的集中制”的典范。但从列宁之后的历史实践来看，“民主的集中制”原则一度遭到了歪曲甚至是背叛，被割裂成了可以随领导人意志为转移的“民主制或集中制”，领导想民主就民主、想集中就集中。虽然“民主的集中制”有原则规定性，但它缺乏实施细则与程序保障，使其执行成效不得不受到时代背景、历史文化、当前任务特别是执行者的综合素质的制约。

　　（三）中国共产党提出民主集中制是无产阶级政党的组织规律，强调民主和集中的辨证统一，并从把握共产党执政的科学规律的高度出发，从制度化建设切入，以党内民主推进人民民主为路径，不断发展和完善民主集中制。

　　1927年6月通过的《中国共产党第三次修正章程决案》第12条首次规定：“党部的指导原则为民主集中制”。党的七大新党章进一步规定：“民主的集中制，即是在民主基础上的集中和集中领导下的民主”。1956年，八大又将“集中领导下的民主”改为“集中指导下的民主”，同时，邓小平在修改党章报告中增加了反对个人崇拜的内容。但民主集中制的原则在文革时期遭到了践踏，民主性集中变成了专断性集权。党的十一届三中全会以来，我们党认真总结了过去在民主集中制方面的历史经验教训，从新时期建设中国特色社会主义的实际出发，在坚持和创新发展民主集中制方面进行了新的探索。总体来看，这些新探索、新发展主要体现在以下四个方面：

　　第一，明确民主集中制是中国共产党的根本组织制度，是在高度民主的基础上实行正确集中的科学有效的党内民主制度。

　　首先，民主集中制的核心内容就是在充分尊重党员干部民主权利的基础上，按照“四个服从”的组织原则来建立党内秩序，其中，“少数服从多数”是体现民主价值的一项最根本原则。其次，民主集中制确定了民主选举原则。第三，确定了党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作的民主授权及民主监督制度。第四，提出了上下级组织之间互通情报、互相支持和互相监督的制度，坚持重大问题请示报告和职责范围内问题独立负责相结合的原则。第五，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，并按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的十六字方针规范各级党委的科学民主决策。第六，禁止任何形式的个人崇拜。第七，明确民主与集中是辩证统一的关系。

　　第二，从把握共产党执政的科学规律的高度出发，提出民主集中制是无产阶级政党的组织规律，也是社会主义国家政权的组织规律，强调民主和集中的辨证统一。

　　民主集中制是一种组织规律，这是我们党对民主集中制的理论作出的新的理论概括。刘少奇同志在党的七大关于修改《党章》的报告中指出：“我们的党，不是许多党员简单的数字的总和，而是由全体党员按一定规律组织起来的统一的有机体，是党的领导者和被领导者的结合体，是党的首脑(中央)、党的各级组织和广大党员群众依照一定的规律结合起来的统一体。这种规律，就是党内的民主集中制。”毛泽东同志则对民主集中制作出了明确的哲学概括，他认为：“在人民内部民主是对集中而言，自由是对纪律而言。这都是一个统一体的两个矛盾着的侧面，它们是矛盾的，又是统一的，我们不应当片面地强调某一个侧面而否定另一个侧面。在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有纪律；不可以没有民主，也不可以没有集中。这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”这种高度的哲学概括，反映了党和国家政治生活的辩证法，是组织内在矛盾结构和矛盾运动的理论升华。

　　文革结束以后，政界、理论界对民主集中制的理论和实践进行了反思，有人批评“集中指导下的民主”往往成为按领导的意见办事。在十一届六中全会的决议和十二大通过的党章中都只强调“在高度民主的基础上实行高度的集中”。但弱化集中、凸显民主的思想也引起了一些认识上的模糊与误区。为了进一步统一全党的认识，江泽民在1991年的“七一”讲话中重申：“民主集中制是民主与集中的统一。”“要在充分发扬民主的基础上实行正确的集中”[6]（P36）。接着，十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出：“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。”“民主集中制的民主，就是党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性创造性的充分发挥；民主集中制的集中，就是全党意志、智慧的凝聚和行动的一致。”在这里，民主与集中是相互联系的有机统一，而制度化建设将有效避免“群众民主、领导集中”的现象。一方面，民主要受到制度性集中的制约，又是制度性集中的基础；另一方面，集中也要受到程序化民主的制约，集中是程序化民主基础上的集中，是包含民主要素的制度性集中。

　　既然党的民主集中制是无产阶级政党的组织规律和活动规律，那么它就是客观的，不以人们的意志为转移的。江泽民在党的十三届五中全会的讲话中指出：“历史经验证明，什么时候坚持这一原则，决策就比较正确，党就团结统一，工作就做得比较好；什么时候这个原则贯彻得不好，决策就容易失误，认识就难以统一，工作就会发生这样那样的偏差。”党的十六大报告从总结中国共产党的执政规律的理论高度进一步提出了“坚持和健全民主集中制，增强党的活力和团结统一”的要求。胡锦涛则在十六届四中全会上强调：“中国共产党在实践的基础上认识到，科学执政，就是要深刻把握共产党执政的规律”，这一规律“要求我们党的各级领导干部在实践中掌握新知识，探索新规律，解决新问题，最根本的是要科学分析和判断社会经济发展的实际状况，按照科学规律执政和行政”，“要求有科学的领导制度与管理体制作保证，要通过民主与科学决策来实现”，“通过坚持为人民执政、靠人民执政，支持和保证人民当家作主，坚持和完善人民民主专政，坚持和完善民主集中制，以发展党内民主带动人民民主”。这些对共产党执政规律不断深化的认识，对于创新发展和完善民主集中制发挥了积极作用。

　　第三，从制度化建设切入，全面推进以民主集中制为核心内容的制度建设。

　　在1962年的一次中央会议上，邓小平就明确指出：“民主集中制是我们党和国家的最根本的制度，也是我们传统的制度。坚持这个传统的制度，并且使它更加完善起来，是十分重要的事情，是关系我们党和国家命运的事情。凡是违反这个制度的，都要纠正过来。”[7]（P312）但遗憾的是，随之而来的文革完全悖离了民主集中制这一根本制度，党和国家付出了惨重代价。邓小平从“文革”的历史反思中得出了“制度是决定因素”的重要判断,认为制度比人的思想作风更重要，更带根本性、全局性、稳定性和长期性。他强调：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走上反面。”[8]（P297）“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质”[7]（P303）。党的十三届四中全会特别是是十五大以来，江泽民继承并发展了邓小平制度建设的思想，提出要围绕民主集中制加强各项制度建设。他强调：“制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要进一步加强民主集中制的各项制度，进一步完善党的领导制度和工作机制，从制度体系上保证民主集中制的正确执行。”[6]（P516）他认为，要把我们党丰富的建党经验以及优良的传统和作风发扬光大、持之以恒，“很重要的工作就是要使之制度化，建立一整套科学严密的组织制度。我们要全面规划、精心设计，在民主集中制、基层党组织建设、干部的培养和选拔等方面，进一步建立起科学的规章制度，适应新的历史时期所要求的新机制、新规范。”[6]（P162）由于民主集中制是党和国家的根本制度，因此，民主集中制就是各项制度建设的核心。以民主集中制为核心进行各项制度建设，就能从制度体系上保证民主集中制的贯彻执行。

　　第四，提出“党内民主是党的生命”，“人民民主是社会主义的生命”，并以党内民主推进人民民主为路径，不断地为民主集中制的创新发展和正确贯彻创造条件。

　　邓小平曾实事求是地指出：“过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。”“我们需要集中统一的领导，但是必须有充分的民主，才能做到正确的集中。”[8]（P168，175）2002年党的十六大报告提出要“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”，并作出了“党内民主是党的生命，对人民民主具有示范带动作用”的重要表述。党的十七大报告进一步提出了“人民民主是社会主义的生命”的重要思想，而以党内民主推进人民民主成为建设社会主义政治文明的重要路径选择。执政党的党内民主建设及其民主执政，本身就是实现社会主义人民民主的重要内容。在强调党内民主示范带动作用的基础上把党内民主和人民民主紧密结合起来，协调好两者关系，实现相互促进正日益成为推进社会主义民主政治建设的一个重要思路。我们讲“以党内民主推进人民民主”，不是说要先发展党内民主后发展人民民主，而是突出强调作为执政党的党内民主建设对于人民民主建设所担负的历史使命与政治责任，强调党内民主建设的迫切性、重要性。换言之，要着眼于推进人民民主来深化党内民主建设，使执政党能够作为现代化的民主政党切实担负起建设社会主义政治文明的历史使命。

　　二、民主集中制的实质是科学民主制

　　中国共产党从革命党到执政党，从冷战背景和计划经济体制下的执政党到全球化背景和改革开放条件下的执政党，民主集中制的形式、内容与运行方式都已经发生了很大变化。从这种历史演变轨迹中，我们看到了“民主集中制”作为工具性的制度理性在历史价值上对历史变迁的现实反映。在当前，如何在新的历史条件下创新发展和完善民主集中制是党和国家现代化转型的内在要求。面对新形势、新问题、新要求，笔者以为对于当代民主集中制的准确表述应当为科学民主制。

　　民主集中制的实质是什么？对此，理论界形成了多种观点，有人认为民主集中制的实质是一种民主制，也有人认为是一种新型的集中制即“民主的集中制”，还有人认为民主集中制就是民主制加集中制。更有论者认为民主集中制的本质不是固定的，民主和集中的矛盾双方是互相转化的，有时民主是矛盾的主要方面，有时候集中又是矛盾的主要方面。但多数人认为民主集中制的实质是民主和集中的有机统一[9]（P32-34）。但是，这种有机统一具体如何实现？在实际操作中如何避免执行者由于自身素质或随意性、或然性而出现偏差？对此，林尚立认为：“作为组织原则，民主集中制与作为一种国家形式的民主，即民主制，在本质上是一致的。……作为一种真正的民主制度，民主是决定性的，集中是基于民主的要求而形成的”，这种“民主集中制的集中，强调的是民主的制度规范和这规范背后的法律基础，而不是简单的权力关系。至于民主集中制下的权力关系，则是由民主集中制所强调的民主的制度规范和法律基础决定的。所以，从制度层面上讲，民主集中制的本质就是民主的制度化和法律化。”[10]（P176）笔者同意作为党和国家根本组织制度的民主集中制的实质究根到底只能是一种民主制，但这种民主制与其他民主制如自由民主制的根本区别在于，它是一种民主与集中有机统一的科学高效的民主制，是一种适应组织规律要求的制度化和法律化的民主制，简言之，民主集中制的实质就是科学的民主制。这种民主集中制的民主与集中实质上是实现民主权利的两个过程，第一个过程是从民主到集中，要接受科学决策原则的指导；第二个过程是将集中的正确意见贯彻执行，要坚持在制度化的轨道内创造性地合法合理有效执行民主决策。在价值层面上，民主集中制既要凸现民主的本质与精神，也要符合科学的规范与尺度，达到合目的性与合规律性的高度统一；在工具层面上，则要推进民主集中制向制度化方向转化，首先是民主的制度化、法律化、程序化，实现制度性民主，其次是集中的制度化、法律化、程序化，实现制度性集中，而这种制度性集中又必须置于制度性民主的框架之中，符合科学决策与有效执行的要求。这种以科学的民主制为实质精神的“民主集中制”，将克服执行中的主观性、随意性、或然性。民主集中制不是领导人认为该民主的时候民主、该集中的时候集中，也不是群众民主、领导集中。坚持民主集中制，关键在于要搞清楚谁来民主？谁来集中？在什么前提下民主？在什么前提下集中？以及如何民主？如何集中？从主体上看，民主的主体是党员，集中的担当主体是党的代表大会（发挥意见整合功能）及其由代表大会选举产生并置于代表大会监督之下的中央委员会（发挥权威执行功能）；从前提上看，民主的前提是知情权、表达权的保障，而正确集中的前提是自由讨论和民主表决机制的完善；从实现方式上看，民主过程必须是符合科学规律的民主，是科学原则指导下的有序民主，而集中过程则必须是符合民主程序的集中，是制度规范下的合法集中。这种民主集中制是决策与执行的科学化、民主化、制度化的产物，是科学执政、民主执政、依法执政规律的时代要求，也是科学原则、民主原则与法治原则的有机统一，是合规律性、合目的性与合法性的有机统一。它有别于西方的自由民主制，其实质体现为是一种新型的科学民主制。坚持这种以科学的民主制为实质精神的民主集中制，就必须把坚持党的领导同尊重客观规律、发扬党内民主和人民民主、实施依法治党和依法治国有机统一起来，进一步推进党和国家领导制度和工作制度的科学化、民主化、制度化，从根本上防止和克服违反民主集中制原则的个人独断专行和组织软弱涣散现象。

　　参考文献：

　　1《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社，1963年版。

　　2《列宁全集》第十一卷，人民出版社，1963年版。

　　3《卢森堡文选》上卷，人民出版社，1984年版。

　　4《苏联共产党决议汇编》第一分册，人民出版社。

　　5《列宁选集》第四卷，人民出版社1976年版。

　　6江泽民：《论党的建设》，中央文献出版社，2001年版。

　　7《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版。

　　8《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版。

　　9陈冬生：《中国政治的民主抉择——党内民主与政治文明》，江西高校出版社，2004年版。

　　10林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社，2000年版。

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