贫困、不平等与民主：拉丁美洲的经验/弗朗西斯·福山

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在民主理论中，最古老的争论之一是自由民主制度所提供的规范的政治和司法平等是否需要补充进切实的社会平等，这种社会平等涉及到收入分配、获得社会服务的机会以及参与公共生活的能力等。在一定范围人口中都存在着人才分布不均的情况，因此，任何一个拥有繁荣市场经济的自由社会都必须忍受一定程度上的不平等。若要实现人们所渴望的那种哪怕存在着并不完美社会平等的共产主义，就需要对个人选择进行独裁般的控制。然而，巨大的差距不仅存在于各个自由民主社会最初收入的不平等上，而且存在于国家为了缩小差距而进行的再分配或者投资的调节政策上，例如，为了弥补这些差距而实行的全民教育政策。

　　拉丁美洲就可以作为一个相关的例子，用詹姆斯·鲁宾逊的话来说，拉丁美洲的许多国家就在吃这种极不平等的“出生缺陷”的苦头。这些曾经被掠夺榨取的殖民地导致了大量人口被排挤在政治体系之外，他们没有能力保护自己的权益。相反，那些生活在北美国家的人从一开始就成为政治的参与者，并且愿意保持一种民主的政治秩序。在亚洲，像韩国和台湾这样快速发展的国家和地区是以土地改革政策以及之后大力普及的全民教育政策开始其经济腾飞的。而与此相反，拉丁美洲国家，只进行了较少的再分配，没有提供像教育和医疗这样的均等的公共服务。

　　最近，经济合作与发展组织的一项研究表明，以基尼系数来衡量的收入不均，欧洲已从0.46降至0.31（以税后和财产转让之后的收入为准）；而在拉丁美洲，这一系数仅从0.52降至0.50。整个拉丁美洲的财政政策是倒退的。这些国家对富人逃税的现象熟视无睹，还向中产阶级或者公务员这类富庶的人提供慷慨的津贴。结果是最初收入的不平等就在这一地区以这样明显的规律一代代地自行复制下去。

　　这样高度的不平等已经给这一地区的长期经济增长和政治稳定带来了极为严重的后果。不平等使政治体系丧失了合法性，引发了反体系的社会运动和政治行动者，也为两极化的社会冲突与零和的“份额之争”搭建了舞台。而在18世纪中期，拉丁美洲的许多地方，比如古巴的糖岛，就拥有比英属北美殖民地更高的个人收入。但是拉丁美洲的增长却不断地被政治危机所中断，其根源就是资源分配的冲突。比如，墨西哥在波菲里奥·迪亚斯总统执政时期的经济增长，就被1911年的墨西哥革命所终止，直到1940年代才完全恢复过来。

　　同样，社会发展的断层也出现在阿根廷软弱无力的法律统治的心脏中。1930年的军事政变，代表着阿根廷的宪法秩序第一次被打破。促成这次政变的原因就是拥有国家土地的寡头统治政府害怕新兴的城镇中产阶级和无产阶级的崛起。随着最高法院被迫认可政变具有可追溯效力的合法性，对于法律统治的削弱便从最上层开始了。最终，政府对寻求政治参与的群众运动的镇压为企图将工业无产阶级吸收进法团主义体系的胡安·裴隆（Juan Peron）和裴隆主义（Peronism）的崛起铺平了道路。但是，一旦胡安上台执政，他就像被其所取代的那些寡头一样对法律的统治表现了不敬。因此，与英国、瑞典或者其他欧洲国家不一样，这些国家的政治内涵可以帮助缓和阶级差别；而在阿根廷，其政治体系却拉大这些差距。

　　拉丁美洲安第斯山脉地区过去10年所爆发的政治危机为玻利维亚、厄瓜多尔和委内瑞拉迎来了平民领袖的上台执政，但却是危害这一地区的最新表现。这里的每一个国家都有着历史悠久的民主传统，但同时又都存在着尖锐的社会不平等。帕克托·德·蓬托菲霍（Pacto de Punto Fijo）于1958年在委内瑞拉重新确立民主制度，在那之后确立了两党执政的政治体系，并成功地将石油租金分发到其政治支持者的手中，但却几乎没有改进广大人民群众的技能和竞争力。因而当1980年代油价暴跌时，稳定的局势也跟着崩溃，并最终为1992年胡戈·查韦斯（Hugo Chávez）领导的政变以及1998年查韦斯当选总统创造了条件。

　　玻利维亚和厄瓜多尔有着相当多的原住人口，他们长久以来都觉得自己被排挤在政治和社会体系之外。玻利维亚第一位完全意义上的原住民总统是平民主义者埃沃·莫拉莱斯（Evo Morales），他于2005年底当选为总统。人口多为原住民和穷人的高原地区与围绕着圣克鲁兹、属于这个国家精英阶层聚集地的发达地区之间的巨大两极化现象正是这个国家的显著特征。而在厄瓜多尔，让平民主义者拉斐尔·科雷亚（Rafael Correa）上台当权的2006年选举给投票者提供的是在他与艾尔瓦诺·诺布亚（Alvaro Noboa）之间并没什么吸引力的选择。后者是一名富有的香蕉大王。以上这3名平民总统上任后都忙着巩固政权，废除民主机构，彻底颠覆自由化的经济改革，并致力于广泛受穷人欢迎的、没有持续性的社会政策。

　　然而，社会不平等是不是造成过去10年安第斯山区政局不稳定的原因还有待进一步探究，因为其确切的起因将决定采取何种政策来解决这个问题。在拉丁美洲，谈到对穷人的“社会排斥”是很平常的事，尤其对原住民群体而言。但是，在某种意义上，这个地区最近的局势动荡正是由于将一系列新的社会因素引进政治的这种不排斥主义所导致的。比如，这一地区总体教育成果近年来有了相当大的增加：哥伦比亚中学录取率从1960年的12%上升到1996的67%；在秘鲁，同样的时期内，录取率从18%升至了73%。这样显著的进步也伴随着参与选举范围的扩大：在秘鲁，45.3%的选民在2001年的选举中进行了投票，而1956年时仅有14.9%的选民投票；玻利维亚的这一比率则从1960年的27.4%上升至2002年的35.4%。如果精英阶层继续在政治体系中压制权力，政治排斥仍然大行其道的话，选举出诸如委内瑞拉的查韦斯和玻利维亚的莫拉莱斯这样的平民领袖几乎是不可能的。

　　但是，这些国家所面临的真正问题，并不是排斥本身，而是如塞缪尔·亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中所描述的那种政治衰退综合症，即现代化的进程调动起了新的社会因素，这些因素对于政治体系的要求超过了政治体系的容纳能力。诸如法律系统、警局、学校和医疗系统等公共机构无力满足新因素所提出的要求，这就激起了穷人强烈的不满情绪，他们认为所看到的就是一个由精英操纵，对他们怀有偏见的体系。而要解决这个问题，得分两部分：第一，扩大国家容纳能力，以便为广大公民有效地提供社会基层服务；第二，将这些新的社会因素整合进民主政治框架中，使他们不会削弱已经发生的制度化进程。

经济增长的一个障碍

社会不平等除了导致不良的政治后果之外，也使经济发展遭受挫折。高度的社会不平等会导致那些在越来越全球化的经济中拥有竞争力的受过教育的工人稀缺。拉丁美洲的许多国家在世界银行的排名中都达到了“中等”收入国家的水平，人均年收入达到了4,000至5,000美元。现在，这些国家面临的问题就是如何达到下一个水平——人均年收入达到8,000至10,000美元。至今，他们的经济增长都是基于商品出口，低技能制造业（如纺织业和美墨边境的加工出口和自由贸易业）以及一些越来越有竞争力的拉美跨国公司经营的高端制造业和服务业。当商品成为持续增长的重要来源时，对于拉丁美洲而言，要在低技能制造业方面与亚洲相抗衡就会越来越困难。与此同时，亚洲国家也在增值链上快速攀升，比如中国和印度每年都培养出大量的工程师和管理者。面临这样激烈的竞争，如果拉丁美洲国家想在这场游戏中保留一席之地的话，就必须开始在教育和培训领域进行更多的投资。

　　如果我们接受了认为高度的社会不平等不仅影响经济增长还影响民主政治的质量这个命题的话，那么我们又该做些什么呢？当然，对于这样一个反复出现的严重问题并不会只有一个简单的解决办法。而是应寄希望于一套有效的政策方针，至少能概括出可以切实解决问题的几项措施。

　　一个可能的解决办法就是使经济快速增长，并且将国家经济融入到世界经济体系中。过去的30年，在诸如中国、印度和东南亚这些发展迅速的国家和地区，已经有成千上万的人们摆脱了贫困。拉美的明星经济振兴者——智利，也已经在很大程度上减少了贫困现象。

　　但是，当快速增长降低贫困时，通常也会加剧不平等。例如，中国令人瞩目的经济增长并没有在群众中获得平等的分配：她的基尼系数已经从1994年的0.41上升至2004年的0.47，且最富有的10%的人口收入是最穷的人口收入的近20倍。

　　当然，我们在东亚所看到的这种迅速的经济增长本身对拉丁美洲来说也是渴望拥有的。然而，除了智利之外，这个地区在一个持续的基础上几乎从未设法取得可比拟的成果。尽管从2004年到2008年，该地区的经济有了一定的增长（约4—4.5%，而很多东亚国家则是从7—8%），但在很大程度上，这是世界上其他地方的爆发性增长所刺激的全球商品繁荣的产物。这种由商品带动的增长同时也携带着政治风险，因为商品价格不可避免地要上下波动，且利润通常不能流向平民大众。

　　这种落后的表现也是由很多原因导致的，包括僵化的劳动力市场使得大量工人转而流向一些非正式部门，司法体系软弱无能以及为升级这一地区劳动力技能而进行的投资并不充分。这些问题在理论上都是可以解决的，但不一定在特定时间内就可缓解由不平等所导致的社会动乱。

　　这就意味着，长期稳定的民主不仅需要经济增长，也需要在医疗、教育和社会安全等领域制定目标更加明确的社会政策。国家既有责任向大众提供获得公共物资的均等机会，也要在一定程度上补救已经存在的社会不平等。然而，良好的社会政策要恰当地实施起来是极为困难的。里根——撒切尔革命就是由于现代福利制度过度宽泛与紊乱而引发的。今天的欧洲正在面临日渐明显的竞争力危机，因为以保护工人为目的而制定的规章阻碍了劳动力市场的发展，但这些规章的实际作用却增加了失业人数。转移支付和津贴已被视为一种权利，从而导致了道德危机和工作热情的减退。

　　西欧发达国家存在的这些现象也出现在像巴西和阿根廷这些更穷的国家，只是其更为严重。在1940－1950年代，当这些国家比欧洲落后得多时，他们就试图推行欧洲式的工人保护法。多年来，新自由主义改革者一直想要解散推行这个政策的政府，因为是这个政府发起了这种社会福利项目，这个项目显然花销过大，有时候甚至产生反作用。结果，很多先前的市场改革者都不愿提需要社会政策改革一事了，因为他们害怕那会成为向寻租以及其他机能不良的政治实践开放机会的一个借口。

教育改革的问题

教育的例子很好地说明了改进和平均社会成果的难处。每个人都想让他们的孩子接受更好的教育，从理论上来说，长期均衡收入的一个最直接的方法就是改善贫困儿童的受教育机会。很多发展迅速的东亚国家都大力投资各个水平的教育事业，并成功地培养出与发达国家相同的、具有很强竞争力的劳动力。因此，将更多的资源分配到教育领域至少在一定程度上是解决社会不平等问题的方法之一。

　　然而，理论上应该起作用的措施往往很难达到实际效果。包括美国在内的很多国家在高昂的教育支出与实际教育成果的改进之间都存在着一种相对较弱的联系。追溯到1960年代中期的大量社会科学文献和科尔曼报告都显示出，诸如家庭和同龄人这样的因素比班级平均人数、老师的工资、图书馆之类的因素更能影响教育的成果。在最近一篇论文里，迈克尔·克莱门斯指出了1992年进行的一项自然实验：新泽西州最高法院颁布一项规定，要求政府必须均衡所有校区的教育经费投入。在之后的8年中，约250亿美元财富从富有的、优秀的校区转移到穷困校区。尽管增加了大量资金来源，然而新泽西州贫穷地区的实际教育所取得的成就却微乎其微。同样，巴西1988年的宪法规定25％的联邦预算要投入到教育中，但是这些资源并没有起到相应的改善作用，尽管也有一部分是因为资源分配大部分流向了高等教育。

　　有很多原因导致了教育支出水平和教育成果之间的负相关性。最重要的一个原因是和经济学家所说的代理问题相连，即被雇用来管理学校的人们的利益与那些一开始雇用他人的人利益相背离。在很多历史悠久的教育系统里，资源是由像教师和行政人员这样牢固的利益集团所掌控的，教师的升职和加薪被认为是一种租金，或者一种授权形式，这意味着这种做法对学校体系里的成人有利，而非儿童。仅仅提高教师的工资或者降低“学生——老师”的比率也许可以鼓励更多、更好的教师进入这个系统，但却不一定会激发老师更加有效工作。正是这种经历导致很多改革者质疑教师协会阻碍了教育改革，因为这个协会致力于保护教师地位与特权。在很多拉美国家，教师协会往往是这个国家最大的组织，且常常还是最强大的政治力量之一。这些地位稳固的人们坚定致力于保持决策地位，包括私立教育的市场占有额、自由的公共教育、绝对的工作安全，以及保证协会全国范围的代表权。

　　因缺少投资支出与产出成果之间的必然联系以及改善公共教育系统的总体困难，很多公共政策专家（大部分是经济学家）都建议采取其他的方法来改善教育。其中很多人主张将教育与各种市场式机制结合起来，模仿私立学校所采用的奖励机制。比如，可以允许父母把他们的孩子从表现糟糕的公立学校中转学，或者要求公共系统学校（特许学校）的管理也进行竞争。

　　除了校际间竞争外，最普通的方法就是设法建立绩效机制，将教师和行政人员的薪酬和可量化的教育成果挂钩。然而，并不奇怪的是，教师和行政人员都强烈地反对这些提案。个性化的奖励方案不仅威胁了教师集体的团结，也很难真正地实施起来。教育者客观地指出，教育是很难量化的，因为通常用来测量表现的各种标准化测试要么不精确，要么就可以被学校或者学生从中作梗。另外，很多因素都会影响教育成果，教师的表现只是其中之一。因此，教师对结果的掌握能力是有限的，只惩罚教师是不公平的。最后，表现最好的有时并不是那些适用于市场规则的学校，而是那些以专业主义、理想主义和责任承诺为特点的学校。

　　美国一直都致力于改善初等和中等学校的教学表现，到现在，这至少已经持续了一代人，但是还远没有定论。自由主义者呼吁向公共部门注入更多的资金资源；而保守者则要求引进更多的模仿市场的奖励机制。然而，要决定出一两种办法的完美结合却不容易，在这种结合问题上，也很难达成政治共识。拉丁美洲改善教育成果的共同努力也是如此。所幸的是，那并没有阻止政府和思想家制定教育政策。

　　拉丁美洲已经作出很多创造性的努力来改善它的教育体制了。智利已经成为推行基于市场体系这一理念的领军国家，这并不令人惊奇；在它所建立的优惠奖励系统中，私立和公立学校共同竞争生源，而目前私立学校已招录了约40%的生源。哥伦比亚的波哥大城对公共学校的经营采取了招投标的竞争机制。在其他例子中，分权化也成为改革的特点，也就是要将学校的行政权从中央政府转移至地方当局。当地政府就得或多或少地依靠组织财政转移系统的方式来运作。如果当地政府仍然依赖于中央政府拨款资助，或者必须不断协商拨款的条件，那么它想要更好表现的动机就会被削弱。同时，拉丁美洲14个国家都已经采用了学校评估系统，并成立了新的机构来进行评估。一个将学校出勤状况和汇款接济穷人结合起来的最终办法已开始实行，这个系统最初起源于墨西哥和巴西，现在又扩展到阿根廷、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔、洪都拉斯、牙买加和尼加拉瓜。这些方案已经成功地改善了学校的出勤情况，但是它们最终对教育成果的影响还并不明朗。此外，这些方案的设计细节是很关键的，它们将会在很大程度上影响其作用。

　　一项由美洲开发银行（Inter-American Development Bank）最近进行的研究表明，拉丁美洲存在着两种教育改革：第一种是通过修建新学校、招收更多学生来扩大人们受教育的途径；第二种则是改善现行教育体制的质量。该研究还探讨了当第一个目标，即上面所说的“学校扩招”，获得广泛共识时，后者则会陷入一个政治僵局，那些有志改革的人将与其他牢固的利益集体相抗衡。研究最后总结道：“在过去的15年里，在这个地区的任何地方都没有出现（得到教育团体支持的）核心政策发生重大改变的情况。”

正视普遍的贫困问题

当高质量的教育成为提高拉丁美洲全球竞争力的一把关键钥匙并在解决社会不平等方面取得长足进步时，其他针对不平等问题的社会方案就更加直接了。有条件汇款（CCT）方案首先于1990年代中期引进墨西哥，这些方案向贫困家庭提供须经条件审查的汇款，条件是他们要么是需要产前护理（适用于孕妇），要么是想让孩子入学（适用于幼儿家庭）。墨西哥的这些由内部控制的设计方案是用来测试他们的有效性的。一份尚在完善的实践性文献指出，他们已经很好地达到了增加学校贫困家庭学生入学率的既定目标。CCT方案所取得的突出成果被整个地区广泛效仿。尼加拉瓜、洪都拉斯和巴西都制定了相应的社会方案。这些方案的实施取得了显著的效果，例如，从1996年到2005年，巴西的基尼系数已下降了20%左右。

　　当然，CCT方案并不是解决贫困问题的全部办法，也不是没有受到质疑。质疑者认为，即使这些方案实施得好，它们也只是“投机取巧”的社会政策而已。虽然他们改善了学校入学率，但事实上，他们是否增加了教育成就或者知识技能的获取能力就不太清楚了。换言之，把穷学生放进差学校并不会对他们有帮助。一些批评者要求摒弃CCT计划的条件限制，理由就是贫困家庭应该知道如何最好地使用他们微薄的收入。

　　CCT方案被政治化的可能仍然是个复杂的问题。CCT方案要想获得长期的成功，就需要政治家们抵制住以资助为目的而使用该方案的诱惑，即仅救助那些有可能支持他们的人群。不幸的是，一些证据已经表明，这种情况自从丹尼尔·奥特加赢得2007年总统大选之后便开始出现在尼加拉瓜。只有在参与选举的标准是客观的情况下，CCT方案才会像宣传的那样奏效。也就是说，他们事先应达成统一的贫困标准，并适用于所有符合条件的人。随后，CCT方案就会被推广为全体公民权利，而这种权利又会因对政府资助补贴的期望过高而引起另一种危险。如果CCT方案发展为负所得税，每个处于贫困线以下的人都能领取现金补贴，那么资金水平要定到多高才能抵御住下一次经济危机呢？

　　许多其他社会因素也值得我们关注，其中包括医疗、退休金制度以及失业保险。的确，每一个国家、地区，及其城市都有可能不得不以各种首创精神进行实验尝试。从以上所举的例子中可以看出，整个拉丁美洲存在着大量互相取经和仿效可行方案的现象，这也促进了成功的分权化实验结果的产生。但也有很多地区仍然没有进行过创新，或是仍然被束缚在旧有的机能不良的社会支持体系之下。

　　如果拉丁美洲要获得稳定的民主政体和长期、更高的经济增长率，它就必须制定明智的社会政策，必须通过设计一种能够扩大穷人自助的体系来实现。1980年代末期以及1990年代早期，所谓的第一代新自由主义改革将重心放在诸如私有化和降低关税的经济政策的变化上。第二代改革者则进行了政府体制的改革（包括公共管理、法院系统，等等）。再次关心到社会政策上来是第三代改革者的议题了，而现在这个问题正在展开，仿佛前两波浪潮还没有退去。

　　第一代改革者对新的社会方案的强调有些担心，原因我们不难理解：因为过去的方案曾引发了臃肿的国家机关，而那正是改革者要控制的局势。一些人认为，通过为穷人创造新的激励和条件，经济的快速增长会自动地缓解很多社会问题。

　　但是，出于两个原因，我们要认真地对待社会计划，一个是结构上的，另一个是政治上的。结构上的原因与以下分析有关：伴随着长期经济增长（尽管是在一个低于美国的水平），正式民主政治体制的发展已经为拉丁美洲带来了积极的变化。但是今天这一地区的很多国家社会等级体制仍然存在，并以多种因素破坏着发展进程，包括缺乏良好的教育、有竞争力的劳动力资源以及平民政治思想，而这些因素都威胁到了政治的稳定以及好政策的实施。如果不正视这些潜在的问题，我们就可能眼睁睁地看着未来不断地复制这种差距了。

　　第二个原因是政治层面上的。诸如委内瑞拉的查韦斯和墨西哥的安德雷等平民主义政治家之所以能够赢得广泛的欢迎和支持，是因为他们被认为关心穷人，并致力于推行帮助穷人的政策。然而，他们所实施的这些扶贫政策并不是能够产生自助动力的聪明政策，而是增加了穷人对政府政策的依赖性。多亏21世纪早期的能源价格上涨，委内瑞拉才能一时负担得起这个计划。而没有如此福气的国家则发现他们就只能面对财政紧张的困难，因而回到旧有的不负责任的宏观经济政策。平民主义的弱点并不是它取悦了人民，它的失败其实是源于它只提供短期的解决办法，而那恰恰使穷人的前景更加堪忧了。

　　因此，对于拉丁美洲的民主强烈感兴趣的每个人不仅有责任认真制定一个有关社会政策的计划，把大量的资源用在医疗、教育和福利这些关键领域上，而且要采用能够真正带来成果的方式。要弄清楚在这一地区什么方案可行，一名社会政策的制定者，要愿意以新方法进行实验，愿意向他人学习，更重要的是，愿意舍弃那些先前不能奏效的方案

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