从西藏问题看民族区域自治制度的弊端

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从西藏问题看民族区域自治制度的弊端

许允仁来稿／多年来，自由派知识分子一直宣称政治体制改革的条件已经成熟[1]，但在许多人看来，这似乎只是自由派知识分子一厢情愿的祈愿式思维的反映。因为，执政党在现行的政治体制下，基本上成功地应对着各种大小危机，维系着中国经济的持续高速增长，同时，似乎也取得了国内和国际社会对其政策的某种基本认同，至少是某种理解和容忍。

然而，今年3月中旬，在北京奥运会之前，发生的西藏事件，在作者看来，很有可能成为终结上述情形的一个重大的标志性事件。它显示出中国现行政治体制的活力和潜能正在逐渐耗尽。这本来似乎只是一个并不显眼的示威和骚乱事件，但是，当政府以其惯常的政治逻辑，想用快刀斩乱麻的方式来快速平息它时，却反而使其刹那间变成了一个举世瞩目的全球性事件。西藏事件暴露出中国政治体制中隐藏着的多方面的问题和弊端[2]，并且，以一种十分显眼的方式将其呈现在全世界人民的面前，从而为我们观察和分析这一制度的行为逻辑和它的深层矛盾提供了一个难得的窗口。

西藏问题的本质在于，相当一部分藏族公民的国家认同产生了危机，因此，从根本上解决西藏问题的关键在于如何通过一种合理的政治制度和政治文化的塑造，来培育藏族公民对国家的理性认同。当然，在一种前宪政的政治体制下，不仅仅是少数族群[3]，而是全体公民的政治认同都会产生危机，但是，对作为中华民族主体族群的汉族的大部分公民来说，即便对执政者，乃至对基本政治制度的认同产生了危机，但是，对以领土作为载体的民族国家的认同依然不会改变；而对少数族群的公民来说，一旦对执政者和政治制度的认同产生危机，在强烈的民族自治和民族自决的意愿下，连对后者的认同也会产生动摇。

在我们看来，正是中国长期以来推行的民族区域自治制度，在传统的共产主义意识形态衰微之后，事实上正在系统地塑造着少数族群个体以自己所在的族群为核心的政治认同意识，而这是当下中国社会中各种族群矛盾逐渐升温的最根本的制度性根源。目前，影响持续扩展的西藏事件正好提供了一个契机，促使我们认真地去反省政府为了解决民族问题长期以来所采取的基本制度和政策中存在的问题，同时，进一步深入反思之所以会采取这样的制度和政策，又是基于怎样的政治哲学的理念？

一、美国与前苏联在民族问题上采取的截然不同的制度性对策

在如何将拥有不同的文化传统的多族群的人民，构建成一个统一的国家的问题上，美国和前苏联代表了两种截然不同的策略。美国的策略可称之为“大熔炉”政策，而前苏联的策略则是“民族区域自治制度”。所谓“大熔炉”策略是指，在政治层面上，国家平等地对待各族群的个体，完全无视各族群之间的差异，而给予每个人绝对相同的政治权利。而之所以这样做的理由，是基于宪政民主主义的政治哲学：国家是建基在它和每个公民之间关于平等保护个体权利的基本政治契约——宪法之上，而基本政治权利又是基于超验的人性和人与人之间先天存在的法理关系，与人们在经验世界中在文化和生理特征上的差异毫无关系；在文化层面上，则让所有个体在宗教信仰、语言使用和生活习俗上，在不侵犯他人权利的前提下，保持自由。

“大熔炉”政策的意义在于，一方面是在最危险的，必须要垄断暴力的政治领域，通过塑造每个个体作为公民对国家的理性认同，以及公民与公民之间的相互认同，构建起一个建筑在人们的自觉认同基础上的统一和均质的共和国；另一方面，在文化和社会的领域则保持着多元化和丰富性，不同的群体，可以通过相互间不同的文化认同，来构成不同的族群。在精神上，个体可以将自我看作是耶和华的子民、安拉的信徒或者灵魂不断转世的佛教徒，但是，在世俗世界里，在政治上，每个人都作为完全同质的公民认同一个统一的共和国，同时认同别人和自己拥有相同的权利。

我们之所以将这样的策略称为“大熔炉”政策，是因为采取这样的政策的共和国具有包容和融合异质的族群的巨大的能力。这“大熔炉”里面的熔剂，就是上述的以公民的权利认同为核心的政治文化。一个新的异质的族群，可以自由地保持自身的个性，但是，它想要融入这个国家的前提是，它的个体必须学习和接受这一政治文化，因此，假如一个族群的传统习俗中有着与上述公民文化相抵触的东西，它就必须通过自我调整和改革来适应这一公民文化。而一旦它做到了这一点，就可以以带有自身个性的方式融入“大熔炉”中，和其它族群和谐相处。

前苏联的所谓“民族区域自治制度”则是另一种在多族群的前提下构建统一国家的制度性对策。这一政策的一个重大特点就是，它的理论和实际之间存在着严重的分裂。在理论上，这一制度是源于近代欧洲产生的“民族国家”理念，同时，它赋予了“民族自决权”以最为宽泛的解释：即任何一个群体，只要拥有相互认同的共同的文化特征而自认为是一个民族，它就有权利在其长期居住的一块领地上实行自治，同时，还有权利通过“全民公决”来决定是否要在这一领地上建立一个主权独立的国家。[4]不难想象，按照这样的以最大限度解释的民族自决权，人们根本无法在多民族的情况下，建立起一个统一的国家，而只可能像近代以来的欧洲一样，形成多国林立，战争不断的局面。因此，当苏联共产党夺取政权，从造反党变为执政党，狂热地想要在多民族的前提下，构建一个强大的超级大国时，在实际上的政治操作上，决不可能允许各少数民族的加盟共和国、自治共和国和自治州从苏联的版图中分离出去。

因此，所谓的“民族区域自治制度”就成为这么一种政治实践，它一方面对各少数民族进行尽量明细的划分，在其长期居住的地域内，建立起以民族为单位的各种政治共同体，并在口头上承认其拥有完全的自治权，乃至退出苏联的权利；另一方面，则又构建起一些强有力的“绑带”，从外部将这些以民族为单位构建起来的政治共同体紧紧地捆绑在一起，使它们非但不可能脱离苏联，而且必须宣称自己是在完全自由的情况下，自愿留在苏联之内的。这些“绑带”主要有以下三条[5]：

第一条也是最根本的一条就是党的一元化统治。高度集权的列宁主义政党的各级负责人都是由上而下地任命的，而党组织又建到每个最基层的行政单位和社会组织之中。党还直接控制着军队、警察和秘密警察等所有暴力工具。由下级服从上级，全党服从中央的严格的政治纪律组建起来的一个无所不管的极权主义政党，是将各个民族区域自治的政治单位，紧紧地捆绑在联盟之内的一条最强有力的“绑带”。

第二条“绑带”是共产主义意识形态和领袖崇拜。即苏联共产党力图通过宣传灌输，将党的意识形态，转变为每个苏联人的信仰，从而在精神上塑造每个个体超越于各个民族认同之上的同质化的政治信念和共同的领袖崇拜。第三条“绑带”则是经济上实行计划体制而形成的依存关系。由于前苏联实行计划经济，彻底废除了市场，各加盟共和国和自治共和国的经济活动完全是在一个统一的计划指令体系下进行的，当各地区按计划指令形成产业上的分工协作之后，任何一个地区想要脱离苏联，而在经济上保持自足，已变得难得想象。

在苏联的全盛时期，这三条“绑带”将各加盟共和国和自治共和国捆绑得如此紧密，以致于苏联共产党一度自信地认为，民族问题已经被彻底解决了，即各个民族，在这一制度下，已一劳永逸和不可逆转地自愿融合成一个统一的苏联民族。在苏联早已解体的今天，我们回过头去看，不难发现，苏共当时的这种自信，是一种多么自大和可笑的政治错觉。

对比美国和苏联在民族问题上的不同的制度性对策，让我们想到英国历史学家汤因比在《历史研究》中提出的“文化”与“文明”这二个不同的概念。在汤因比看来，所谓“文化”是指一个政治或社会共同体，是在尊重个体的自主性的基础上，在其内部通过文化联结起来的；而“文明”则是靠某种外部的强制力强行纠合起来的。所以，“文化”是有机的，而“文明”是机械的。汤因比认为希腊是一种“文化”，而罗马则是一种“文明”。在这个意义上，我们可以说美国代表着一种“文化”，而前苏联则是一种“文明”。

这二种不同的民族政策的后果是显而易见的，美国作为一个移民国家，有如此之多的不同的族群和不同的种族，但却并没有不同的民族，通过培育每个公民对国家的理性认同，美国成为了一个成功地融合不同的种族、族群和文化的大熔炉。在美国立国200多年的历史上，从来没有出现过因为一个民族或种族要求划土自治而导致的分裂危机，唯一一次分裂危机——南北战争——也是由于政治理念的差异，而非族裔认同的不同引起的。

反观前苏联的所谓民族区域自治制度，在理论上，将国家内的每个族群都看作是有着自决权的民族，并且将这种民族自治和特定的地域联系在一起，因而，制度性地强化了少数族群国民的族属认同，并将这种认同高度地政治化。在一党专政的外部“绑带”十分强大的情况下，由于政治上和思想上的高压，少数民族的自治共同体都纷纷宣称“自愿”联合成一个苏联民族，而只有到这种外部的捆绑完全松懈，人们才会发现少数民族在外部强制状态下所表的忠心，和其内在的真实愿望之间的差距究竟有多大。

二、中国的民族政策和前苏联是“五十步”和“一百步”的关系

2007年6月25日，国家民委副主任吴仕民在接受《南方周末》记者采访时宣称：“民族区域自治，是中国解决民族问题中最有特色的东西，也可以说是中国对当代世界的贡献之一。”还引用了邓小平的话：“我们中国是团结的，我们在处理民族问题上是好的，毛主席是英明的，没有搞什么民族自治共和国。”[6]这基本上代表了目前政府对民族区域自治制度的看法。不断加剧的民族矛盾，只被看作是个别人的分裂阴谋的产物。现行的民族区域自治制度，不仅仅被政府看作是成功的，而且，被看作是中国的独创，和对当代世界的贡献。不难看出，中共政府在民族区域自治问题上的自信，似乎可以和1970年代的苏共媲美。

事实上，中共在民族问题上，基本上只是效仿苏共，谈不上有什么根本性的独创。在夺取全国政权之前，中共曾跟着苏共高调支持中国境内各少数民族的民族自决权 [7]，建国之后，则同样模仿苏联建立了民族区域自治制度。只是由于中国数千年的大一统的政治传统，使我们建立的是单一制国家，而不是像苏联那样的联邦制国家。

所以说，在民族问题上我们和前苏联是“五十步”和“一百步”的关系，在理论上和实践上，我们都是学习前苏联，走的是完全同样的一条道路，只是由于我们的政治传统阻止了我们走得像前苏联这么远，所以在这条道的半路上停了下来。确实，我们没有搞加盟共和国和民族自治共和国，搞的只是单一制下的民族区域自治。但是，由于这一政治实践完全是按照前苏联的民族理论进行的，因而，在中国政治体制向宪政民主的方向转型的过程中，也必将引发跟前苏联和前南斯拉夫同样性质的民族矛盾。

民国时期，国民党在民族政策上基本上是学习美国，在族群的认定上采取了宜粗不宜细的策略，认为中华民族包含了汉满蒙回藏五族，只承认中华民族是一个民族，而五族只是构成中华民族的宗族[8]，在政策导向上淡化个体的族群意识，而强化对中华民族的认同，竭力避免各族民众因族属认同的不同而可能导致的政治冲突。

中共执政之后，追随前苏联在民族认定上走了完全不同的道路。1930年代前苏联在斯大林的亲自主导下展开了“民族识别运动”，认定了100多个民族 [9]。而中国则从1950年代开始，模仿前苏联进行了同样的民族划分和制造工作，最终根据斯大林的民族理论，将生活在中国领土上的原先边界模糊、自然融合的各个族群，人工划定为56个边界清晰的民族[10]，并相应地建立了5个自治区、33个自治州（盟）、120个自治县（旗）和1093个民族乡（苏木）（2005年底数据），许多地区还建立了民族村和民族居委会，从而形成了“自治区—自治州（盟）—自治县（旗）—民族乡（镇）—民族村（居委会）”的庞大复杂的民族区域自治的行政体系。

霍布斯鲍姆是这样评价前苏联的民族政策的：“悉心致力于在那些从未组成过‘民族行政单位’（亦即现代意义的‘民族’）的地方，或从不曾考虑要组成‘民族行政单位’的民族（例如中亚伊斯兰教民族和白俄罗斯人）当中，依据族裔语言的分布创造出一个个‘民族行政单位’的，正是共产党政权本身。”（2000）中国的情况也与此完全相似。这一民族制度推行的后果，就是在最大限度上强化了每个个体的族属认同。从此之后，每个中国人都必须清晰地确定自己是属于这56个民族中的哪一族，在每一次确定自己身份的登记表上，都不得不写上自己的族别，（一个公民假如由于出身上的混血，或其他原因不想明确地确定自己的族别，在法律上将不被允许。）在一次又一次这样的刺激下，每个人，尤其是少数民族个体的族属意识被不断地强化。

而一个少数民族被正式认定之后，就由官方出面，为其规范和推广民族语言，编写民族历史，整理民族文化，培养民族干部和民族的知识分子，人为地加工和塑造出一个个少数民族的强烈的民族意识。更为关键的是，在均质化的一党专政的政体下，所谓的民族区域自治，并不意味着少数民族的公民比主体民族的公民的政治权利，会多一些，也不意味着党对他们的管治会少一些。恰恰相反，由于少数民族中或多或少地存在着的离心倾向，（既然，它们已经被正式确认和塑造成和主体民族完全对等的独立的民族，这样的倾向的或多或少的存在就变得十分自然和不可避免），因此，党对他们从行为到精神上的管治，只会更加严密和严厉。也就是说，就言论自由、出版自由、结社自由这些基本政治权利来看，号称自治的少数民族的公民，一般而言反而只会比主体民族的公民享有得更少些。

那么，民族自治中的“自治”二字的意义，究竟体现在什么地方呢？既然，在现行的政治体制下，“民族行政单位”的“自治”丝毫不意味着它拥有任何相对地超越党的统治意志外的更大的自主决定权，那么，“自治”二字就被纯粹从“自己人治自己人”的字面含义上来理解。所以，现行民族政策规定，民族自治地方必须由该少数民族人士担任最高行政长官，同时，规定在其党政干部中该族人士不得低于某个比例，（比如70%）。

如此一来，所谓的民族自治问题，在现行体制下，就转变为如何培养更多听话能干的少数民族的党员干部的问题。按现行的自治标准，一个民族自治地方，假如 100%地任命该族人士担任各级领导干部，而这些人又能比汉族官员更好地听党的话，执行党的政策，那么，这个地方就达到了最理想的百分百的“自治”。当然，这样的理想状态永远无法实现，所以，党总是会派相当数量的汉族或其他的外族干部去控制一个民族自治地方的最重要的实权岗位，同时，在该族的干部中总是会出现这么二种不同的倾向，一种倾向是无原则地绝对服从党的指令，另一种倾向则试图保持本民族的自主性和本位利益。而党总是会重用前一派干部，让他们去和本民族的地方民族主义倾向作坚决的斗争，后一派则总是会遭到不断的打压和淘汰。

“自治”在宪政民主主义的语境中，是指一个地区的公民，在某些事关切身利益的重要领域内，可以根据自主意志制订法律和政策，来保护自己的权利。我们看到，几十年来，民族自治地方从来没有获得过这种意义上的自治权，党要它消灭私有制，它就必须消灭私有制；党要搞人民公社，它就必须搞人民公社；党要反右，它就必须反右；党要消灭宗教，它就必须铲除千百年来为自己民族提供生存意义的宗教；党要它侮辱谩骂自己崇敬的宗教领袖，它就必须紧跟着党大声地侮辱谩骂。在所谓的民族区域自治中，不存在任何制度性的安排，可以限制党的飞横跋扈的专断权力。

衡量一种政治制度的价值的终极标准，就是看它是否有利于更好地保护公民的权利。在所谓的民族区域自治制度下，少数民族公民的基本政治权利并没有得到任何增进，那么，将被外族人专制和虐待改为由本族人专制和虐待就没有任何政治进步的意义，更何况这些本族的统治者执行的政策，归根结蒂是由在遥远的京城里的外族人制定的，他们本身也是由外族人任命的，而他们为了取得党的信任，只会对本族同胞采取更为严厉的管治手段。

我们的基本民族政策，除了“本族人治本族人”之外，还有就是对少数民族的优惠政策。优惠政策从理论上说，并非民族区域自治制度必具的题中之义，但事实上却被广泛实施。之所以会如此，一方面果然是由于少数民族地区一般情况下经济发展水平的相对落后，另一方面，更重要的是，中央政府在以完全由上而下的党的一元化统治剥夺了少数民族公民的大量政治权利之后，希望通过补偿性地给予物质上的好处的方法来换取对自己的认同。就像有的父母，为了让子女听话，就给子女买好吃的、好穿的一样，而他们要子女听的话，越是具有扭曲子女自由意志的强制性，父母支付的代价也就必须越大。

我们对少数民族的优惠政策的涵盖面很广，包括计划生育上的照顾、考大学加分、升职升学时的优待，以及各种方式的经济上、技术上和干部上的援助和社会保障方面的倾斜等等。但是，由于在实施这些优惠政策时，政府都不是根据受惠对象和其他人完全平等的公民身份，而是根据其少数民族成员的身份进行的，因而，所有这些优惠政策，非但不能强化少数民族成员作为公民对国家的认同，反而强化了他对自己的族属身份的认同，并将这种族属认同置于公民认同之上。因为他完全是依凭自己的族属身份，而不是公民身份，才从国家那儿获取了这些好处。[11]

同时，这也很容易造成不同民族的公民在相互认同上的困惑。就如曾在西藏工作多年的徐明旭先生在文中回忆的那样，在一个单位中，汉人哪怕工作得很出色，但是，各种机会依然轮不到他，这就在他们心中产生了不公平感。徐明旭还提到，这种优惠政策甚至还扩展为“法律上的优惠”，比如，一个汉族的男子强暴了一个藏族的女子，和一个藏族的男子强暴了汉族的女子相比，前者被判的刑要比后者重得多，（在各种其他的伤害罪的判决中，也常常遵循同一原则）。这样判案的原意，无疑是为了抚慰少数民族，但它的效果却适得其反，它除了在汉族公民的心中制造了不公平感的同时，还把一个公民针对另一个公民的个人行为，变成了一个民族针对另一个民族的伤害行为，在少数民族公民的心中制造了一种被强势民族伤害的屈辱感和愤怒感，因此，一旦遇上类似的案子，少数民族公民常常可能变得不再关心法律上的正义，而会致力寻求一种最大限度的报复来挽回民族的自尊。

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